案例十九

案例十九：

基本案情：

申请人：吴某

被申请人：某区城市管理综合执法局

申请人对被申请人于2010年12月10日作出的《行政处罚决定书》不服，向某区人民政府申请行政复议。

申请人认为，其在某区拥有合法房产一处，被申请人认定申请人的房产属于违法建设并予以处罚，违反了《行政处罚法》和《城乡规划法》的相关规定，请求撤销被申请人作出的行政处罚决定。

被申请人认为，申请人于1998年起陆续在某区某公司院内建设建筑面积为4000多平方米的建筑，用于个人办厂使用。经某区规划部门出具的《违法建设确认函》确认，申请人所建厂房没有办理建设工程规划审批手续，属于违法建设项目，且违法行为一直处于持续状态。被申请人按照程序开展了立案和调查取证工作，并依据《行政处罚法》等相关法律法规对申请人作出了《行政处罚决定书》，责令申请人自行拆除违法建设。综上，被申请人作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确，处罚程序合法，请求予以维持。

行政复议机关认为，根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当经城乡规划主管部门批准后方可实施。申请人违法建设厂房行为虽开始于1998年，但该违法建设行为所产生的后果尚未消除，违法建设行为应视为具有继续状态，故被申请人适用《城乡规划法》有关规定对申请人进行行政处罚并无不当。被申请人在办案过程中依据《行政处罚法》的规定，履行了调查取证、现场勘察、处罚告知等程序，作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。因此，行政复议机关维持了被申请人的行政处罚决定。

焦点案情评析：

一、被申请人是否具有对违法建设行使行政处罚权的主体资格

就被申请人是否具有对违法建设行使行政处罚权的主体资格问题，有两种不同的观点。第一种观点认为，被申请人不具有主体资格。理由是根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被申请人是城市管理综合执法局，并不是城乡规划主管部门，因此，其不具有行使该项行政处罚权的主体资格。第二种观点认为，被申请人具有主体资格。理由是根据《城乡规划法》的规定，规划部门是有权对违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。本案中，该市（系直辖市）是经国务院批准开展相对集中行政处罚权工作的地方。2007年，该市人民政府为了加强城市管理工作，提高行政执法效能，根据《行政处罚法》等有关法律、法规规定，出台了《城市管理相对集中行政处罚权规定》，其中第四条规定了城市管理综合行政执法机关集中行使的七项行政处罚权，其中第五项行政处罚权的内容为：城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权。此外，2007年某市人民政府还发布了《关于明确城市管理执法职责的通知》，在这一文件中进一步明确了城市管理执法职责，就城市管理部门和规划部门对违法建设的管理权作了更细致的划分，其中未取得建设工程规划许可的违法建设行为，由城市管理综合执法机关负责查处；虽取得了建设工程规划许可，但未按许可内容实施建设的，由规划行政主管部门负责查处。由此可见，某区城市管理综合执法局具有对违法建设的行政处罚权。行政复议机关最终支持了第二种观点，认定被申请人具有对违法建设行使行政处罚权的主体资格。

二、对历史违法建设进行行政处罚是否超过追诉时效

 对这类历史违法建设进行行政处罚是否超过追诉时效问题，也有两种不同的观点。一种观点认为，根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。据此，对本案历史违法建设的行政处罚已经超过了追诉时效。第二种观点认为，申请人的违法建设虽然从1998年至2005年陆续建成，表面上看已超过了《行政处罚法》规定的两年追诉时效，但是违法建设的存在是有双重属性的：一是建设行为的违法性，这是所有违法建设都具有的属性；二是后果的违法性，这是一部分违法建设的属性，即当其对规划产生影响时，就存在了这一属性，对规划不产生影响或者说符合规划的，就不存在这一属性。因此，对违法建设的处理要考虑两个因素，一是建设行为，二是建设结果对规划的影响。如果当事人所建设的建筑物不符合规划，违法建设对规划的影响就始终存在，则应视为继续状态。最高人民法院于1998年5月4日给国土资源部的函中明确：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，申请人的违法建设行为虽然开始于1998年，但由于其违法建设不符合城市规划，其违法建设行为所产生的后果尚未消除，该违法建设行为应视为具有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，对申请人违法建设行为的行政处罚的追诉期限应从行为终了之日起计算，故行政处罚没有超过法定追诉时效。行政复议机关最终支持了第二种观点。

 三、被申请人作出的行政处罚是否符合相关法律程序

按照《行政处罚法》有关规定，行政处罚在履行一般处罚程序时应做好以下几项工作：一是调查取证。本案中，被申请人在案件调查取证过程中始终保证至少两名执法人员到场，在调查开始前依法出示执法证，做好调查询问笔录和现场勘察记录等工作。二是告知处罚的事实、理由、依据和有关权利。本案中，被申请人在向申请人送达《行政处罚告知书》中告知了申请人给予其行政处罚的事实、理由和依据及申请人在规定期限内陈述、申辩的权利。三是听取陈述、申辩或者举行听证。本案中申请人在规定期限内前往指定地点进行了陈述和申辩。被申请人是在履行了上述行政处罚的法定程序之后，依法作出了行政处罚决定，因此，被申请人作出的行政处罚符合相关法律程序。

发布人：巩兰新

审核人：吴梅宁