秦皇岛市海港区人民政府办公室关于加强行政规范性文件制定与审核工作的实施意见
发布时间：2019年11月18日 发布机构：政府办 字体：[大 中 小]
体裁分类：规范性文件 主题分类：文秘工作 文号：海政办通〔2019〕43号 索引号：58/2019-00502
海港经济开发区管委会，各镇人民政府，各园区管委会，各街道办事处，区政府各部门、企事业单位：
为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的决策部署，进一步规范我区行政规范性文件制定与合法性审查工作，按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）及《河北省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（冀政办字〔2019〕10号）等文件要求，提出如下实施意见：
一、严格制定权限，严控发文数量
坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，制发行政规范性文件。
（一）准确把握内涵。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“行政机关”）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政规范性文件一般以“决定”“意见”“通知”“通告”等文种印发。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，成立工作领导小组和议事协调机构的通知，就特定人和特定事项作出的具体行政执法决定和行政复议法律文书，均不属于行政规范性文件。凡属于行政规范性文件的要严格按照规定程序制发和备案，不得为规避合法性审核和备案监督而将行政规范性文件按其他公文制发。
（二）明确制定主体。行政规范性文件的制定主体须为法律、法规明确授权的具有行政主体资格的行政机关。议事协调机构、临时性机构、办事机构及其部门内设机构均不得以自己的名义制发行政规范性文件，确需制发的应当提请有法定职权的行政机关制发；凡属于政府部门职权范围内的行政规范性文件，一般不提交政府发文；能几个部门联合发文解决的，也不要提交政府发文。
（三）严格落实“五个不得”。在行政规范性文件内容设定上，不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
（四）严控发文数量。行政规范性文件要主题明确、结构清晰、逻辑严密、语言简练、数字精准、表述准确，注重针对性、可操作性和时效性。凡法律、法规、规章和上级文件已经做出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁以文件“落实“文件。严禁照搬照抄法律法规规章和上级文件内容或已有的普惠性政策措施。
二、严格制发程序，提高文件质量
行政规范性文件要严格执行起草调研、公开征求意见、公平竞争审查、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布、政策解读、备案等法定程序。
（一）认真评估论证。对拟制发的属于重大行政决策的行政规范性文件，以及在社会稳定、生态环境、市场监管、财政金融和公共安全等方面可能存在风险的行政规范性文件，应当由起草部门或者委托第三方对实施的预期效果和可能产生的影响等进行评估；对拟制发的与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件，存在争议较大的事项，应引入第三方评估，全面听取利益相关方意见；对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作；对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家、学者进行论证。评估论证及结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
（二）广泛征求意见。起草规范性文件前，起草部门应及时与上级主管部门进行充分沟通，准确把握政策出发点和落脚点。草稿完成后，要采取书面形式征求有关行政机关、社会组织、行政管理相对人以及专家的意见；涉及与企业生产经营活动密切相关的，要把听取企业和行业协会商会以及律师协会意见贯穿起草全程，科学合理选择听取意见对象，运用多种方式听取意见；除依法需要保密的外，涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的，还应当通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，公布文件草案等材料，向社会公开征求意见；涉及群众重大利益调整的，要通过座谈会、论证会、实地走访等方式充分听取各方面意见特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对重大分歧意见要进行沟通协调，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
（三）严格事中审核。起草规范性文件，要对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。制定机关的办公机构负责对文件是否依照规定程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核，发现材料不齐全、未履行上述程序的，要退回起草部门重新办理或者要求起草部门在规定时间内补充材料或说明情况。负责合法性审核的机构主要对制定主体、程序、有关内容是否符合上位法的规定进行审核，并在规定时限内出具审核意见，未经合法性审核或经审核不合法的，不得提交集体审议。
（四）坚持集体审议。制定行政规范性文件，凡未经集体审议或未按规定会议规格进行审议的，不得印发执行。以区政府或者区政府办公室名义印发的行政规范性文件（以下简称政府规范性文件）要经区政府常务会议或全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件（以下简称部门规范性文件）要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。
（五）及时公开发布。审议通过后的行政规范性文件要由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，要按照政府信息公开有关规定向社会公开发布。凡未落实“三统一”制度的，备案机关可不予备案；凡未公开向社会发布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。文件公布后，要通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。同时注意加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切。对与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件，要在实施过程中根据实际设置缓冲期，为企业执行留有必要的准备时间。要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。
三、健全体制机制，严格审核把关
要建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有行政规范性文件均经过合法性审核。
（一）明确审核范围。行政机关依法履行职能制定的文件，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的，均要纳入合法性审核范围。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、工作计划、请示报告及表彰奖惩、认识任免以及技术标准、技术规范和技术操作规程等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。
（二）确定审核主体。各单位要明确具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称“审核机构”）。政府规范性文件由区司法局进行审核；起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。部门规范性文件由本部门确定的审核机构进行审核。乡镇政府及街道办事处制定的行政规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由区政府确定的审核机构进行审核。
（三）规范审核程序。行政规范性文件审核要严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。不得以征求意见、会签、参加审议、座谈会、论证会等方式代替合法性审核。行政规范性文件在提交制定机关集体讨论前，应当由制定机关确定的审核机构进行合法性审核。政府规范性文件起草部门应将行政规范性文件送审稿、起草说明（包括制定的必要性、拟采取的主要措施等）、本部门的合法性审核意见及集体讨论决定的相关材料、征求意见的汇总和协调处理情况、制定文件所依据的法律法规规章和国家政策规定以及针对不同审核内容需要的其他材料等报送政府办公机构，政府办公机构负责对是否依照规定程序起草、是否应当进行评估论证而未进行评估论证、是否应当征求意见而未进行征求意见等进行核对，并做出相应处理。政府办公机构对符合报送材料要求的批转至区司法局进行合法性审核。区司法局发现政府办公机构未进行审查，或审核不充分导致程序缺失的，应提请政府办公机构退回起草部门补充程序或资料。部门规范性文件合法性审核的报送材料和程序参照上述规定进行。
（四）细化审核内容。审核机构要认真履行审核职责，严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否存在“五个不得”的情形；是否违反行政规范性文件制定程序等。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充；起草单位对合法性审核意见有异议的，可以提出意见并商审核机构处理；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
（五）严控审核时限。合法性审核时间从审核机构接到审核材料之日起，一般不少于5个工作日；情况复杂的可适当延长审核期限，但最长不超过15个工作日。
（六）强化审核责任。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
四、创新方式方法，提升审核效能
（一）完善审核工作方式。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，必要时可以采取补充征求意见、召开座谈会、协调论证、实地调研等方式进行审核，所需时间不计算在合法性审核期限内。建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用，借助“外脑”，提高合法性审核的质量和效率。
（二）积极利用信息化手段。要探索建立合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一文书格式，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。要充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，提高审核实效。
（三）建立合法性审核档案。审核机构对已审核的行政规范性文件建立档案，实现标准化、精细化、动态化管理。档案内容包括收文承办单、行政规范性文件送审稿、起草说明、起草部门的合法性审核意见及集体讨论决定的相关材料、征求意见的汇总和协调处理情况、制定文件所依据的法律法规规章和国家政策规定，以及针对不同审核内容需要的其他材料、合法性审核意见等。
五、严格备案监督，加强动态清理
（一）完善备案监督制度。制定机关要按照《秦皇岛市人大常委会规范性文件备案审查工作规定》《秦皇岛市规范性文件制定规定》规定的程序和时限报送备案，主动接受监督。实行垂直管理的部门规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送区政府。备案审查机构要坚持有件必审，及时纠正违法文件。
（二）完善动态清理机制。制定机关要根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要以及上位法制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。坚持定期清理，原则上每隔两年进行一次全面清理，集中废止和失效一批行政规范性文件；适时组织专项清理，针对某一领域国家法律法规新制定或重大修订情况和重大改革政策措施的出台开展清理；坚持日常清理，发现文件存在问题随时纠正。
（三）完善后评估制度。行政规范性文件应当在有效期届满前6个月启动评估修订，较为重大疑难的行政规范性文件或已纳入重大行政决策范畴的行政规范性文件，牵头修订部门应当对评估修订复杂疑难程度、所需时长等进行充分预判，将评估修订工作提前1年以上启动。对与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件，在开展后评估工作中要充分听取企业和行业协会商会以及律师协会对文件实施效果评价和完善建议。
（四）完善继续实施条件。严格控制以印发“延期实施”通知等方式对即将到期的行政规范性文件加以延期。部门规范性文件不得“延期实施”。重大疑难的政府规范性文件“延期实施”应当同时满足以下条件：按期启动评估修订工作，并已形成修改稿、完成征求意见、专家论证等程序；确因上位法正在制定或修订，或因文件存在重大意见分歧、重大疑难问题需充分论证协调等原因，暂不宜修订或不能按期完成修订，但确有必要继续实施；请示区政府，并经区政府主要领导同意或者政府常务会议审议通过延期实施；延期实施的期限最长不超过1年，最多不超过2次。
（五）完善建议审查制度。畅通民意诉求渠道，公民、法人和其他组织认为行政规范性文件与上位法相抵触的，应当按照有关规定提出审查建议，制定机关和复核机关应当在规定时间内予以答复。各单位要完善规范性文件异议审查制度。
（六）完善审查协作机制。区司法局要加强与党委、人大系统备案工作机构的联系，建立备案审查衔接联动机制。同时探索与法院、检察院建立行政规范性文件审查衔接工作机制，对提起附带审查行政规范性文件的，要主动向法院提供相关材料，说明有关情况，积极配合司法机关的审查，尊重并执行司法机关对行政规范性文件提出的处理建议。
六、加强组织领导，严格责任追究
（一）加强组织领导。各单位主要负责同志作为行政规范性文件制定与审核工作第一责任人，要积极听取汇报，及时研究解决问题。各单位要结合实际制定具体实施意见，及时修订和完善相关规定，细化具体措施，确保各项要求落实到位。
（二）注重能力建设。各单位要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。
（三）纳入考核体系。要将行政规范性文件制定与审查工作纳入依法行政考核和法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作落实不力的，予以通报批评，及时督促整改，切实提高行政规范性文件的制发质量。
（四）严格责任追究。行政机关对所制发的行政规范性文件负主体责任，区政府对所属工作部门的行政规范性文件负有监督责任。对问题频发，造成严重后果、恶劣影响的单位，要依纪依法追究领导干部的责任。对因不履行监督职责或监督不力造成严重后果的，要追究监督机关的责任。
秦皇岛市海港区人民政府办公室
2019年9月19日